Diesel-Verkehrsverbote sind in Ausnahmen möglich

27.02.18 – Mit zwei Urteilen hat das Bundesverwaltungsgericht in Leipzig die
Sprungrevisionen der Länder Nordrhein-Westfalen und
Baden-Württemberg gegen erstinstanzliche
Gerichtsentscheidungen der Verwaltungsgerichte Düsseldorf und Stuttgart zur
Fortschreibung der Luftreinhaltepläne Düsseldorf und Stuttgart überwiegend
zurückgewiesen. Allerdings sind bei der Prüfung von Verkehrsverboten für
Diesel-Kraftfahrzeuge gerichtliche Maßgaben insbesondere zur Wahrung der
Verhältnismäßigkeit zu beachten.

Das Verwaltungsgericht Düsseldorf verpflichtete das Land Nordrhein-Westfalen
auf Klage der Deutschen Umwelthilfe, den Luftreinhalteplan für die Stadt
Düsseldorf so zu ändern, dass dieser die erforderlichen Maßnahmen zur
schnellstmöglichen Einhaltung des über ein Jahr gemittelten Grenzwertes für
Stickstoffdioxid (NO2) in Höhe von 40 µg/m² im Stadtgebiet Düsseldorf
enthält. Der Beklagte sei verpflichtet, im Wege einer Änderung des
Luftreinhalteplans weitere Maßnahmen zur Beschränkung der Emissionen von
Dieselfahrzeugen zu prüfen. Beschränkte Fahrverbote für bestimmte
Dieselfahrzeuge seien rechtlich und tatsächlich nicht ausgeschlossen.

Das Verwaltungsgericht Stuttgart verpflichtete das Land Baden-Württemberg,
den Luftreinhalteplan für Stuttgart so zu ergänzen, dass dieser die
erforderlichen Maßnahmen zur schnellstmöglichen Einhaltung des über ein
Kalenderjahr gemittelten Immissionsgrenzwertes für NO2 in Höhe von 40 µg/m²
und des Stundengrenzwertes für NO2 von 200 µg/m² bei maximal 18 zugelassenen
Überschreitungen im Kalenderjahr in der Umweltzone Stuttgart enthält. Der
Beklagte habe ein ganzjähriges Verkehrsverbot für alle Kraftfahrzeuge mit
Dieselmotoren unterhalb der Schadstoffklasse Euro 6 sowie für alle
Kraftfahrzeuge mit Ottomotoren unterhalb der Schadstoffklasse Euro 3 in der
Umweltzone Stuttgart in Betracht zu ziehen.

Die verwaltungsgerichtlichen Urteile sind vor dem Hintergrund des
Unionsrechts überwiegend nicht zu beanstanden. Unionsrecht und Bundesrecht
verpflichten dazu, durch in Luftreinhalteplänen enthaltene geeignete
Maßnahmen den Zeitraum einer Überschreitung der seit 1. Januar 2010
geltenden Grenzwerte für NOso kurz wie möglich zu halten.

Entgegen der Annahmen der Verwaltungsgerichte lässt das Bundesrecht zonen-
wie streckenbezogene Verkehrsverbote speziell für Diesel-Kraftfahrzeuge
jedoch nicht zu. Nach der bundesrechtlichen Verordnung zur Kennzeichnung der
Kraftfahrzeuge mit geringem Beitrag zur Schadstoffbelastung
(„Plakettenregelung“) ist der Erlass von Verkehrsverboten, die an das
Emissionsverhalten von Kraftfahrzeugen anknüpfen, bei der
Luftreinhalteplanung vielmehr nur nach deren Maßgaben möglich (rote, gelbe
und grüne Plakette).

Mit Blick auf die unionsrechtliche Verpflichtung zur schnellstmöglichen
Einhaltung der NO2-Grenzwerte ergibt sich jedoch aus der Rechtsprechung des
Gerichtshofs der Europäischen Union, dass nationales Recht, dessen
unionsrechtskonforme Auslegung nicht möglich ist, unangewendet bleiben muss,
wenn dies für die volle Wirksamkeit des Unionsrechts erforderlich ist.
Deshalb bleiben die „Plakettenregelung“ sowie die Straßenverkehrsordnung
(StVO) – soweit diese der Verpflichtung zur Grenzwerteinhaltung
entgegenstehen – unangewendet, wenn ein Verkehrsverbot für
Diesel-Kraftfahrzeuge sich als die einzig geeignete Maßnahme erweist, den
Zeitraum einer Nichteinhaltung der NO2-Grenzwerte so kurz wie möglich zu
halten.

Hinsichtlich des Luftreinhalteplans Stuttgart hat das Verwaltungsgericht in
tatsächlicher Hinsicht festgestellt, dass lediglich ein Verkehrsverbot für
alle Kraftfahrzeuge mit Dieselmotoren unterhalb der Schadstoffklasse Euro 6
sowie für alle Kraftfahrzeuge mit Ottomotoren unterhalb der Schadstoffklasse
Euro 3 in der Umweltzone Stuttgart eine geeignete Luftreinhaltemaßnahme
darstellt.

Bei Erlass dieser Maßnahme wird jedoch – wie bei allen in einen
Luftreinhalteplan aufgenommenen Maßnahmen – sicherzustellen sein, dass der
auch im Unionsrecht verankerte Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gewahrt
bleibt. Insoweit ist hinsichtlich der Umweltzone Stuttgart eine phasenweise
Einführung von Verkehrsverboten, die in einer ersten Stufe nur ältere
Fahrzeuge (etwa bis zur Abgasnorm Euro 4) betrifft, zu prüfen. Zur
Herstellung der Verhältnismäßigkeit dürfen Euro-5-Fahrzeuge jedenfalls nicht
vor dem 1. September 2019 (mithin also vier Jahre nach Einführung der
Abgasnorm Euro 6) mit Verkehrsverboten belegt werden. Darüber hinaus bedarf
es hinreichender Ausnahmen, zum Beispiel für Handwerker oder bestimmte
Anwohnergruppen.

Hinsichtlich des Luftreinhalteplans Düsseldorf hat das Verwaltungsgericht
festgestellt, dass Maßnahmen zur Begrenzung der von Dieselfahrzeugen
ausgehenden Emissionen nicht ernsthaft in den Blick genommen worden sind.
Dies wird der Beklagte nachzuholen haben. Ergibt sich bei der Prüfung, dass
sich Verkehrsverbote für Diesel-Kraftfahrzeuge als die einzig geeigneten
Maßnahmen zur schnellstmöglichen Einhaltung überschrittener NO2-Grenzwerte
darstellen, sind diese – unter Wahrung des Grundsatzes der
Verhältnismäßigkeit – in Betracht zu ziehen.

Die StVO ermöglicht die Beschilderung sowohl zonaler als auch
streckenbezogener Verkehrsverbote für Diesel-Kraftfahrzeuge. Der Vollzug
solcher Verbote ist zwar gegenüber einer „Plakettenregelung“ deutlich
erschwert. Dies führt allerdings nicht zur Rechtswidrigkeit der Regelung.

Bundesverwaltungsgericht
Urteile vom 27. Februar 2018 –
7 C 26.16
(NRW) und 7 C 30.17 (Baden-Württemberg)

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